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巴塞尔委员会《加密资产的审慎对待》讨论文件：内容、影响及启示

2021年6月10日，巴塞尔商业银行监管委员会（巴塞尔委员会）发布《加密资产的审慎对待》讨论文件（《审慎对待文件》），对商业银行的加密资产（crypto-assets）风险敞口的审慎对待公开征求意见。《审慎对待文件》的主要内容和发展是什么？与之前相关文件的有什么联系？对全球商业银行监管及加密资产发展又将产生什么影响？本文对以上问题略作分析。
一、《审慎对待文件》的主要内容和发展主要体现在两个方面，一是确立了一个加密资产审慎对待的基本分类方法；二是在此基础上，对不同类别加密资产的审慎对待确立了原则性的量化对待标准。（一）主要内容1、基本分类整体上，《审慎对待文件》将加密资产分为一类加密资产及二类加密资产。具体而言，一类加密资产又分别有a子类加密资产及b子类加密资产。其中，a子类加密资产是指对传统资产的代币化（通证化，Tokenised），b子类是指存在稳定机制的加密资产，例如稳定币。对于不属于一类加密资产的加密资产均归属于二类加密资产，例如比特币。2、审慎对待对于一类中的a子类加密资产，适用不低于被代币化传统资产水平的资本要求，并考虑适用额外的资本附加。对于一类中的b子类加密资产，将制定对现有规则的新的指引以覆盖与稳定机制相关的风险，并考虑适用额外的资本附加。对于二类加密资产，包括比特币，对其多头及空头仓位的最大值适用基于1250风险权重的新的保守审慎对待。

（二）主要发展
1、基于资产实质而非法律结构或技术特征进行分类一直以来，关于加密资产的分类，过于强调基于法律结构或技术特征而进行分类。基于法律结构的分类，典型的是将加密资产分为虚拟货币与数字代币。基于技术结构而进行的分类，典型的是将加密资产分为比特币、以太等。《审慎对待文件》则将分类构建于加密资产的资产实质，因为本质上而言，决定加密资产风险的核心也在于资产实质，而非法律结构或技术特征，这一分类显然是重大进步。2、基于资产的实质风险适用资本要求“同样的风险，同样的要求”是巴塞尔体系审慎对待体系的核心原则，将这一原则适用于加密资产势所必然。一方面，对二类加密资产适用基于1250风险权重的审慎对待，实质上要求银行对其持有的二类加密资产风险敞口直接扣减资本，是最严厉的资格要求，仅仅相对于禁止银行持有该类风险敞口。另一方面，对于一类加密资产，a子类适用不低于被代币化传统资产的审慎对待，本质上是为了防止金融机构利用加密资产技术而进行监管资本要求套利，这一要求非常具有合理性。但需要注意的是，对b子类加密资产《审慎对待文件》实质上没有提出明确的审慎对待标准，而是原则上提出要对现有的规则制定新的指引，而根据分类，稳定币包括全球稳定币正属于b子类。换句话说，不排除对b子类加密资产适用新的审慎对待要求，而该新的审慎对待要求有可能会低于现有的审慎对待要求，从而对商业银行持有稳定币提供经济激励。但未来是否会果真如此，尚有不确定性。同时，《审慎对待文件》指出，对整个一类加密资产，也正在考虑是否需要适用额外的资本附加。考虑到加密资产在全球特别是在主要法域其监管法律框架尚不完善，以及加密资产的风险特征无历史经验可资借鉴的事实，考虑对其适用额外的资本附加是与加密资产的潜在风险及当前实践相匹配的。二、《审慎对待文件》与之前相关文件的关系（一）与巴塞尔委员2019年12月发布的加密资产审慎对待文件的关系1、基本内容2019年12月，巴塞尔委员会发布了一个主题为《构建一个针对加密资产审慎监管对待方式》的讨论文件，以征集各方有关如何对商业银行加密资产风险暴露进行审慎监管处理的意见，从而为未来巴塞尔委员委员会构建针对加密资产的审慎监管规则提供支持。巴塞尔委员会认为，在过去的数年间，加密资产发展迅速。据估计，至2018年1月，加密资产的市值已经超过了8000亿美元，尽管相较于全球金融体系，加密资产的市场比例仍然相对较小，且商业银行对加密资产的风险暴露规模也相对有限，但其绝对规模不容忽视，特别是其迅速发展的趋势，应引起各方广泛关注。巴塞尔委员会高度关注加密资产的快速发展，以及对金融系统稳定所带来的风险，特别是对商业银行所带来的挑战。基于加密资产目前的标准化程度，其目前仍是一个尚未成熟的资产类别。一些类别的加密资产波动性非常强，并对商业银行带来了包括流动性风险、信用风险、市场风险、操作风险、洗钱及恐怖融资风险、法律风险、声誉风险等一系列风险。同时，尽管加密资产也被一些人称之为加密货币（crypto-currencies），但巴塞尔委员会认为，加密资产并不能提供类似货币所具有的各项标准化功能，并且，也很难成为一个储存价值及交易价值的安全媒介。加密资产并非法定货币，也没有任何政府或公共机构为其提供信用担保。但巴塞尔委员会认为，如果商业银行被监管当局许可或者其自身决定获取及持有加密资产或提供与加密资产相关的服务，商业银行应当对此类风险暴露采取保守的审慎处理，特别是对于高风险加密资产。为这一目的，巴塞尔委员会发布此讨论文件，以征求各方有关与加密资产审慎监管处理有关的意见，包括：1、在制定加密资产风险暴露审慎监管处理规则时必须考虑的加密资产的特征及风险轮廓；2、在制定商业银行对加密资产风险暴露审慎监管规则时必须遵循的一般原则和必须考虑的因素。整体上，巴塞尔委员会有关加密资产的工作安排由三部分构成：1、及时监测有关加密资产的市场及监管发展以及相关发展对商业银行体系造成的影响；2，通过周期性的数据收集来量化商业银行直接及间接对加密资产风险暴露的规模；3、评估商业银行对加密资产风险暴露适当的审慎监管处理具体方式，该处理方式应当考虑不同类别加密资产自身的风险特性。巴塞尔委员会认为，加密资产相对于传统资产，其具备以下特征：1、数字或虚拟特征。加密资产具有数字或虚拟属性，不具备物理式的外在存在表现，例如相较于银行券或硬币，因此，其典型地通过电子方式进行转让、储存以及交易。2、依赖加密技术。加密资产主要依赖加密技术以及先进的数学计算技术从而实现将数据转让给其意图转让的特定对象，典型的加密技术包括对称性加密技术（依赖相同的数字密钥去创造和验证加密签名数据）、非对称加密技术（依赖不同的秘钥）以及哈西（以验证数据的真实性）。3、使用分布记账技术。加密资产依赖分布计算技术或类似技术去管理和记录信息及数据，其数据库可以被设计成为一个不受限制的无需许可访问方式，或者一个必须经许可的访问方式从而将访问限制于一组特定的用户。同时，加密资产对商业银行造成的风险暴露主要包括以下具体形式：1、发行直接发行加密资产；2、验证加密资产交易，例如挖矿；3、直接拥有加密资产，例如投资；4、拥有以加密资产为在下资产的产品，例如持有一个关于交易所交易基金的多头仓位；5、借钱给投资于加密资产的个人、公司以及金融机构；6、放贷并以加密资产作为贷款抵押物；7、借款给直接从事加密资产业务的实体，例如加密资产交易所、投资于加密资产的交易所交易基金的基金管理人；8、自营加密资产交易或者加密资产衍生品交易；9、代表客户从事加密资产交易或者加密资产衍生品交易；10、清算加密资产期货或加密资产衍生品；13、承销首次代币发行；14、为加密资产提供托管或钱包服务；15、在被许可的情况之下，接受加密资产作为储蓄存款或者发放以加密资产定价的贷款；16、承销涉及加密资产的证券融资交易；16、从事加密资产与法定货币的兑换交易；17、为加密资产损失或失窃风险提供保险；18、将加密资产用于内部或银行间操作流程，并为由真实资产储备支持的加密资产提供托管或者提供储蓄服务。基于加密资产目前对商业银行所形成以及潜在的风险暴露具体形式，巴塞尔委员会认为，商业银行针对加密资产风险暴露的审慎监管处理规则应当囊括以下风险类型：流动性风险、市场风险、信用及交易对手信用风险、网络及操作风险、法律风险、第三方风险，声誉风险以及执行风险。同时，在规则的制定过程中，巴塞尔委员会应继续遵循同类风险同类活动应受到相同对待、简化处理以及最低标准等三项原则。2、评析对比2019年12月发布的讨论文件与《审慎对待文件》，主要有三方面联系：一是巴塞尔委员会认识到加密资产特别是一类加密资产发展的巨大趋势和潜力，加密资产作为一种金融创新及金融技术，可以为金融资源优化配置提供有潜力的解决方案，因此，巴塞尔委员会在《审慎对待文件》中对一类加密资产采取了整体上“偏友好”的对待标准。二是巴塞尔委员继续认识到加密资产所潜在的风险和不确定性，特别是对包括比特币在内的二类加密资产，因此，《审慎对待文件》在对二类加密资产适用最严格审慎对待要求时，对一类加密资产则保留了适用额外资本附加的可能。三是巴塞尔委员会继续保持对银行金融创新的开放态度，目前，在银行、保险、证券以及央行监管当局之间，巴塞尔委员会是最早启动对加密资产审慎对待研究并取得实质性发展的国际金融监管合作组织，其所取得的进展也必将推动其他领域金融监管国际组织的相关发展。（二）与国际证监官组织2020年12月发布的《加密资产投资者教育最终报告》（《报告》）之间的关系1、《报告》的基本内容（1）加密资产的分类a、证券代币（Security tokens）通常提供权利(例如，以所有权和/或类似于股息权利的形式)。例如，在融资方面，资产代币可以在首次代币发行(ICO)/代币生成事件(Token Generating Event，TGE)的背景下发行，企业通过发行数字代币来为其项目筹集资金，以换取法定货币或其他加密资产。典型代币：Bitbond。b、用益代币（Utility tokens）通常允许代币持有人获取（access）利用DLT平台提供的特定产品或服务，只能在该代币发行人的网络中使用。非常复杂的法律结构通常用于用益代币。典型代表：以太。c、支付/兑换/货币代币（Payment/exchange/ currency tokens）通常被称为虚拟货币或加密货币。通常不提供权利(如证券代币或用益代币的情况)，但用作交换手段(例如，允许买卖由代币发行者以外的人提供的商品)、用于投机目的或用于储存价值。典型代表：比特币或以太。“稳定币”是一种相对较新的支付/兑换代币，通常由资产支持(由实物抵押品或加密资产支持)，或者以算法稳定币的形式(算法被用作稳定代币价值波动的一种方式)。尽管存在上述分类，但要确定数字资产的性质，仍需要逐案评估，人们必须审查经济现实，必须根据具体事实和情况，并考虑到每个法域的国内法律和监管框架和做法，对每项数字资产进行单独审查。（2）首次代币发行(ICO)加密资产通常在ICO中出售或拍卖。ICO在经济上和组织上都有别于首次公开发行(IPO)。ICO中的加密资产被称为代币，在某些情况下，ICO本身被称为代币生成事件(TGE)。ICO的主要目的是从第三方筹集资金，为一个想法（idea）或商业模式提供资金。ICO为私人投资者提供了类似于风险投资的投资机会，因为它们的流动性更强，但也涉及更大的风险。ICO经常包括所谓的“白皮书”，旨在概述计划中的项目，但它们通常不像证券招股说明书那样提供关于结构、可比性和信息重要性同等标准和详细的信息，甚至经常令人困惑。ICO发行人经常使用各种在线渠道(如网站、消息应用程序和其他社交媒体，如Telegram、Slack、YouTube)宣传其项目。ICO发行人经常使用现有区块链上的智能合约来创建和管理他们的代币，而不是开发一个全新的区块链。根据具体情况，提供的虚拟硬币（coin）或代币（token）可以是证券。如果它们是证券，这些虚拟硬币或代币在ICO中的发行和销售可能受证券法的约束。ICO中发行的加密资产是高风险投资，ICO的结构使它们特别容易被滥用和欺诈。2018年对1450个ICO进行的一项审查显示，271个ICO(约18%)包含抄袭投资文件、保证回报的承诺，或者缺少或虚假的管理团队。投资者应预料到其高波动性，并考虑其投资完全损失的可能性，特别是在早期实验项目中。当投资者在ICO中购买代币时，发行人可能不在投资者的母国。在这种情况下，消费者保护和投资者所在国家的个人数据保护可能不适用。评估与ICO相关的风险的能力需要对ICO本身性质有深入的了解，特别是技术上的理解。ICO通常发生在金融行业的非监管领域，并利用监管较为宽松的法域。一些IOSCO成员国已经对ICO发行人和关联方采取了监管行动。（3）风险与加密资产直接相关的首要或主要风险包括：市场流动性风险：缺乏流动性或扁平的市场结构削弱了在不影响价格的情况下出售或购买加密资产的能力。退出加密资产市场并将加密资产的价值转换为法定货币可能很困难。波动性风险：由于缺乏“真正的”标的资产，加密资产的估值和定价都很困难。因此，存在较高的波动性风险，投资者可能遭受较大损失。交易对手风险：加密资产的所有者可能面临来自加密资产经纪人、加密交易平台、钱包提供商和其他中介机构的风险。识别和/或定位加密资产的发行人、交易平台、钱包提供者或中介可能很困难，甚至不可能，尤其是在跨境情况下，可能也很难确定适用那种法律。因此，即使投资者拥有债权（请求权，claim），可能也很难起诉发行人或钱包提供商并强制执行其权利。投资金额部分或全部损失的风险：投资的本金没有保证，与投资相关的风险可能在加密资产发行人发布的文件中没有明确说明。信息披露不足的风险：有关项目及其风险的信息可能缺失、不准确、不完整和不明确。文件可能是高度技术性的，需要复杂的知识才能了解加密资产和/或项目的特征。项目风险（Project risk）：在许多项目中，加密资产的价值和稳定性在很大程度上取决于加密资产或ICO背后的项目团队的技能和勤勉程度。ICO背后的项目可能无法实现，这最终会使加密资产一文不值。技术和操作风险，包括网络安全风险：加密资产还带有技术和操作风险，例如网络攻击或延迟或失败的交易。这种风险，特别是对正常运作的IT基础设施的高度依赖，对服务提供商和加密资产交易平台也存在。此外，访问代码的丢失可能导致无法转让加密资产投资，从而导致资产损失。欺诈风险：加密资产发行人和投资者可获得的信息不对称，而且加密资产证券本身的复杂性使投资者很难理解他们的目的，从而更容易成为欺诈的牺牲品。欺诈者经常利用创新和新技术实施欺诈性的投资计划。此外，欺诈者可能会通过兜售ICO投资作为进入尖端领域的“机会”来吸引投资者，承诺或保证高投资回报。缺乏监管的风险：只要加密资产不受监管，持有者既不能从监管中受益，也不能从民事消费者保护法中受益。例如，在托管钱包提供者资不抵债的情况下，没有存款保护。根据每个加密资产的法律分类，没有具有法律约束力的对每个加密资产的明确认定标准。2、评析对比《报告》与《审慎对待文件》，主要有三方面联系：一是分类方法的同中有异，如上所述，《审慎对待文件》采用了彻底的以资产实质为分类标准的分类方法，而《报告》则采用了资产实质与资产功能相结合的分类方法，客观上导致《报告》的加密资产分类不彻底、不清晰。二是均凸显了加密资产的风险，《报告》关于加密资产风险的描述既全面，也客观，但没有适当区分不同类别加密资产之间的风险差异，而《审慎对待文件》在承认加密资产整体风险的前提下，对不同类别及不同子类之间的风险水平予以了区分，更为科学。三是各自的侧重点有所区别，《报告》针对的主要是投资者，其认知和风险承受能力相对较弱，因此风险主要针对交易层面的，而《审慎对待文件》针对的银行监管机构及商业银行，其着眼点主要在于宏观影响方面。三、《审慎对待文件》的影响（一）促进加密资产市场的整体发展商业银行是金融体系的支柱，巴塞尔委员会发布具体且详细的《审慎对待文件》以征求意见，实质上巴塞尔委员会意图将加密资产纳入商业银行适格投资资产并完善相关风险管理的重要一步。未来，随着《审慎对待文件》的进一步完善以及最终发布，加密资产将正式成为商业银行可以合法投资并有效管理的重要资产类别，从而对加密资产的整体发展带来重大促进。（二）促进加密资产市场的分化发展目前，加密资产市场是一个混沌的市场，尽管各类加密资产类别客观上在资产实质及风险水平上存在重大差异，但由于缺乏明确、有效的监管区分，因此，市场难以对其予以合理区分。《审慎对待文件》则提供了一个切合实际的加密资产分裂方法及审慎对待标准，将促进市场及全球监管当局对加密资产予以重新审视并区别对待。可以预见的是，随着《审慎对待文件》确立的标准转化为巴塞尔体系正式规则的一部分，并在全球主要经济体成为监管立法的内容，全球加密市场的分化将进一步加速。具体而言，受到《审慎对待文件》“友好”处理的一类加密资产将快速发展，特别是一类资产中的b子类，而被《审慎对待文件》予以最严格对待的二类加密资产包括比特币将被进一步边缘化，甚至最终被市场“放弃”。（三）促使全球主要法域调整加密资产监管态度及框架巴塞尔委员会是全球主要经济体商业银行监管当局之间的国际监管合作组织，这就意味着对于巴塞尔委员会商定的正式规则，各成员国有义务在其法域内实施。目前，美欧等主要经济体已经将加密资产的发行及监管基本纳入既有的监管框架，并积极推进自身专门监管框架的立法。但与此同时，也有一些主要经济体尚未将加密资产予以合法化，或者未完全合法化，也未建立专门的加密资产监管框架。在此背景下，巴塞尔委员会发布的《审慎对待文件》将进一步凸显巴塞尔委员会成员法域将自身监管框架与商定国际监管标准接轨的必要性和紧迫性。四、对中国的启示（一）国内加密资产的监管政策选择应考虑外部监管政策和环境的影响加密资产本质上分布式账本技术在金融领域的一种广泛应用，其本身既有挑战，也有机遇。目前，全球主要经济体有关加密资产监管的态度、框架及规则各不相同，在此背景下，产生了两方面不利影响：一方面，对一些法域产生了负外部性，例如比特币对中国的影响，尽管比特币并非在中国国内最早启动，中国目前已禁止比特币交易及挖矿，但由于美欧允许比特币交易，才最终导致中国产生比特币监管的问题。另一方面，影响监管效果，在全球金融进一步开放，一体化及数字化进一步发展的背景下，一国的国内监管政策效果更容易受到其它法域金融监管政策的影响，包括加密资产，例如稳定币，即使一个法域禁止在其法域内的稳定币发行及交易，但其它法域稳定币发行及交易的合法化，依然可以给前者的金融监管效果带来重大冲击，并导致监管套利，严重情况下，可能会导致金融活动、金融资源及金融机构向监管偏松的法域迁移，从而进一步损害前者的利益。（二）应当积极迎接加密资产的国际竞争挑战金融数字化带来两个方面关键挑战：一是央行货币的数字化，也就是各国央行发行的央行数字货币；二是资产及支付的私人数字化，也就是加密资产。目前，在央行数字货币领域，欧洲央行已经在2020年10月2日，欧洲央行发布《数字欧元报告》；2020年3月，英国央行发布《央行数字货币：机遇、挑战及设计》；美联储也已经宣布将于今年夏天发布一份关于央行数字货币的白皮书。可以很清晰地看到，以上三大央行数字欧元、数字英镑以及数字美元均已经在开发的路上并明显加速。在加密资产领域，欧盟、美国、英国已经基本将加密资产纳入既有的监管框架，并积极推进专门监管立法。其中，2021年6月7日，英国央行发布《新形势的数字货币》讨论文件，就稳定币的发展及监管公开征求意见。巴塞尔委员会发布的《审慎对待文件》则进一步反应和增强了美欧对加密资产发展的开放立场。在此背景下，对于加密资产监管而言，无论中国是否愿意，都必将面临美欧加密资产监管选择及发展对中国金融体系及金融系统稳定带来的挑战，某种程度上，这是中国不得不面临的一个现实国际竞争。因此，对于中国而言，有必要基于不同类别加密资产的风险实质，采取有差别的监管立场和方法，通过自身加密资产的发展来迎接和应对来自美欧的加密资产国际竞争。（三）加快中国加密资产监管专门立法加密资产的现实挑战已经迫在眉睫，在此背景下，中国应当加快加密资产监管专门立法，通过专门立法对加密资产的定义及分类、监管职责配置、金融机构及投资者权利及义务、法律责任等问题予以系统、全面规定，为中国更好应对和管理加密资产的全球挑战及机遇提供关键的法律保障。转自闲斋自说作者王鑫

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